מטלה ציבורית והשפעתה על גובה היטל ההשבחה המוטל על יזמים

בפס”ד ערר (י-ם) 8092/21 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ’ הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נדונה סוגיה משפטית מעניינת וחשובה: “האם עלות המטלות הציבוריות המוטלות על יזמים וקבלנים במסגרת בקשה להיתר צריכה להיות מופחתת מההשבחה או לא? ומה היחס, אם קיים, בין הוראת הפקעת חלק משטח הבעלים לטובת שטח ציבורי למטלה הציבורית לבין ההשבחה.

ועדת הערר לתכנון ובניה נדרשה לארבעה עררים המעלים, בין היתר, את אותה סוגיה דומה החוזרת על עצמה שוב ושוב והיא היחס בין חובת הקמת מטלה ציבורית לבין השבחת המקרקעין. כל אחד מן העררים ביקש להכריע בשאלה האם עלות המטלות הציבוריות צריכה להיות מופחתת מההשבחה או לא. כמו כן, ובהמשך ישיר ביקשו להסדיר אם קיים יחס, בין הוראת הפקעה בתוכנית למטלה הציבורית לבין ההשבחה. כלומר, אם הוראת ההפקעה מזכה את הבעלים בפיצוי על החלק שהופקע ממנו – בענייננו השטח הציבורי – האם יש בכך כדי להתיר את היטל ההשבחה על כנו על אף שביצוע המטלה מוטל על היזם ומכיסו? והאם במקום בו קיימת תוכנית המחייבת הקמת מטלה ציבורית, לדוגמה: תוכנית של פינוי בינוי במסגרת פרויקט של התחדשות עירונית בה מחויב היזם להקים גני ילדים וחניונים ציבוריים, הקמת המטלה הציבורית מהווה חלק אינטגרלי בבינוי במצב החדש וישנה הוראת הפקעה שמזכה את היזם על החלק של השטח הציבורי, האם במקרה זה  למטלה הציבורית יש השפעה על ההשבחה? 

כבר אקדים, כי לשאלה זו ענתה ועדת הערר לתכנון ובניה, שלא. קרי: בתוכניות המחייבות הקמת מטלה ציבורית וישנה הוראת הפקעה, הרי שאין למטלה הציבורית השפעה על ההשבחה ואין היזם זכאי להפחתה בהיטל ההשבחה, גם אם עלות הטלת המטלה מוטלת על היזם.

ואולם, לא די במענה לשאלה זו כדי להכריע בארבעת העררים שהונחו בפני הוועדה. מתוך כל אחד מן המקרים, עלתה התנהלות לא מקובלת של הוועדה המקומית שמנעה מבעלי הזכויות קבלת פיצויים מכוח הוראת ההפקעה וחייבה חתימה על כתבי התחייבות הכוללים ויתור על כל תביעה או פיצוי בגין המטלה הציבורית. מתוך התנהלות זו של הוועדה המקומית נוצרה ציפייה בקרב בעלי הזכויות כי עלות ההקמה של המטלה הציבורית תוטל במלואה על בעלי הזכויות ללא כל פיצוי בגין ההפקעה ועל כן יש להפחיתה משווי המצב החדש, כלומר במסגרת הקלה בהשבחה.

דוגמאות שונות לעררים:

בכל אחד מן העררים עלו טענות דומות בנוגע ליחס בין הקמת המטלה הציבורית על ידי היזם לבין ההקלה הנדרשת בהשבחה. לדוגמה:

ערר קו אופ

בערר קו אופ¹ טענה הוועדה, בין היתר, כי התוכנית לא הטילה את עלות הקמת השטח הציבורי על בעלי הזכויות. משכך, הרי שלא ניתן להפחית את עלויות ההקמה מההשבחה. כן טענה הוועדה כי במקרה דנן אושרה תוכנית חדשה המצמצמת את היקף המטלה הציבורית ועל כן הפחתה מההשבחה בגין המטלה בתוכנית תגרום לפגיעה נוספת בקופה הציבורית מפני שעלות המטלה שתופחת גבוהה יותר מזו שיוקנה לוועדה בפועל. בנוסף טענה הוועדה כי הקמת מבנה הציבור מהווה תחליף להפקעה ולכן אין להפחית מהשווי במצב החדש את עלות הקמת מבנה הציבור.

מנגד טענה הנישומה, בין היתר, כי כאשר ישנן מטלות ציבוריות בתוכנית שלא נקבע מפורשות מי הגורם המבצע והמממן אותן, אך תכנונן וביצוען מותנה בקבלת אישורם של הגורמים הרלוונטיים בעירייה, הם יבוצעו על ידי מגישי הבקשה להיתר על אחריותם ועל חשבונם וכי המטלה הציבורית היא הוראה בתוכנית עצמה ונדרשת לשם מימושה ועל כן בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון בעניין אברמוביץ² יש להביאה בחשבון בקביעת שווי המצב החדש וכי למטלה הציבורית יש השפעה ישירה ושלילית על שווי המקרקעין בעיני הקונה הסביר ועל כן יש לה השפעה על ההשבחה וצדק השמאי המכריע משהפחית את עלותה מההשבחה.

ערר פרטוש

בערר פרטוש³ טענה, בין היתר, הנישומה כי כתב ההתחייבות שנחתם קבע כי התחנה שתשמש לטיפת חלב תימסר ברמת גמר; היתר הבנייה שאושר כולל גם את בניית טיפת חלב, 4 חניות ציבוריות עבורה וכן חפירה ופיתוח של שצ”פ סמוך; השמאי המכריע קבע כי משאין הסכמה לגבי הגורם שיישא בעלות הקמת המטלה הציבורית הרי שאין להפחיתה משווי המצב החדש, אך יחד עם זאת קבע, כי ככל שהעלות תושת על הבעלים הרי שיש להפחיתה משווי המצב החדש או לחילופים “יש לבצע קיזוז אגרות והיטלים בעת הוצאת היתר הבניה או בכל דרך אחרת”;
כאמור, בכתב ההתחייבות שנחתם, עלות המטלה הציבורית הוטלה על הנישומה. מקור החובה לבנות את המטלה הוא בהוראות התוכנית. בבקשה להיתר מפורטת המטלה, היקפה והחניות שישרתו אותה;
הוועדה מקומית היא שהביאה לאי בהירות באשר לדרישותיה כאשר היא טוענת בפני השמאי המכריע שלא ידוע מי יישא בעלויות הקמת המטלה ואיזה רמת גימור תידרש. לא יתכן כי אי הבהירות שנגרמת על ידי הוועדה מקומית מובילה לכך שעלות המטלה אינה מופחתת מההשבחה. 

מנגד טענה, בין היתר, הוועדה המקומית כי כאשר אין קביעה בתוכנית מי הגורם שיישא בעלות הקמת המטלה הציבורית, ובתוכנית דנן אין קביעה כזו, הרי שלא ניתן לקבוע מראש כי העלות תוטל על היזם. במקרה דנן, התחייבות העוררת לשאת בעלויות הקמת טיפת החלב ניתנה בתמורה לתועלות אחרות שצמחו לה. 

לאחר ששמעה ועדת הערר את טענות הצדדים ביקשה היא את התייחסות הצדדים לשאלות הבאות: 

“1. מה היחס בין הדרישה להפחית את עלות המטלה הציבורית משווי המצב החדש, לבין הוראות ההפקעה לשטחים ציבוריים שבתוכנית – האם משמעות העובדה שקיימות הוראות הפקעה לשטח ציבורי בנוי היא כי אין מקום להפחית את עלות המטלה הציבורית מהשווי במצב החדש מפני שממילא במועד ההפקעה יינתן ליזם פיצוי עבור השקעתו במחוברים (בהפחתת שווי שימוש הביניים עד להפקעה).

2. כיצד מתיישב הנוסח של כתב ההתחייבות שהוצג לנו, עליו מחייבת המשיבה את היזמים לחתום כתנאי להיתר בניה, עם הוראות ההפקעה הקיימות בתוכנית, והאם אין בהוראותיו של כתב ההתחייבות משום ביטול של הוראות מפורשות בתוכניות הנוגעות להפקעה. בהקשר זה יש להתייחס במיוחד לסעיפים המחייבים את היזם לבצע רישום של השטח הבנוי מיד לאחר סיום הבנייה, למסור את החזקה לעירייה מיד לאחר סיום הבניה, לוותר על כל פיצוי המגיע לו בגין העלויות שנשא בהן”.

בתגובה לשאלות ועדת הערר חזרה הוועדה המקומית וטענה כי אין להפחית מההשבחה את עלות הקמת המטלה הציבורית. פיצויי הפקעה עשויים להוביל לכפל פיצוי אם תופחת עלות המטלה מההשבחה. בכל הנוגע לכתב ההתחייבות, הרי שמדובר בהסכמות חוזיות בין העוררים לבין העירייה שאינן בסמכותה של ועדת הערר וכן כי קיזוז עלות הבנייה מההשבחה מאיינת את הזכות לתבוע פיצויי הפקעה בגין אותו שטח.

הנישומה בעררי קו אופ טענה, כי “תשובת הוועדה המקומית אינה עונה לשאלות ועדת הערר. התנהלות הוועדה היא “המכתיבה את הטון” וקובעת את שווי השוק ועל כן יש להפחית את עלות המטלה הציבורית מההשבחה.”

הנישומה בערר פרטוש טענה בתשובה לשאלות ועדת הערר כי הוועדה העלתה את הטענה שאין להפחית את עלות הקמת המטלה הציבורית מההשבחה רק בפני השמאי המכריע ובשומה מטעמה הפחיתה את העלות מההשבחה. הוועדה טוענת דבר והיפוכו בתשובה לערר לעומת כתב ההתחייבות שמחייב במפגיע את העוררת לשאת בעלויות הקמת המטלה הציבורית וכן מסרבת להצהיר כי תפקיע את השטח ותשלם פיצויי הפקעה. אם לא תופחת עלות הקמת המטלה הציבורית הרי שיתכן בהחלט שלא יינתן פיצוי כלשהו עבור הקמת המטלה הציבורית. הנישומה רואה קושי רב בכתבי ההתחייבות ובהתאמתם לחוק. ועדות הערר החליטו במקרים רבים שיש להפחית עלות הקמת מטלה ציבורית מההשבחה גם במקרים בהם קבעו התוכניות הוראות הפקעה. 

עד פה טענות הצדדים בפני ועדת הערר. מפה והלאה תובא הכרעת ועדת הערר.

מה באמת בין מטלות ציבוריות והיחס להוראות הפקעה? 

שאלת השפעת הוראה בתוכנית המחייבת בהקמת מטלה ציבורית בשטח בנוי (שטח ציבורי כחלק ממבנה שישמש למטרה אחרת) עלתה ועולה בעררים רבים. כיום, עם הרחבת המגמה לפנות להליך של פינוי בינוי במסגרת התחדשות עירונית והתלות הכמעט אבסולוטית ברשויות המקומיות, הצורך בשיתוף פעולה מצידן ונכונותן לקידום מהיר של הפרויקט, עושות הרשויות שימוש בתלות זו והן “מנצלות” לא אחת את כוחן להטיל על היזמים הקמה וביצוע של מטלות ציבוריות. הטלת האחריות להקמת מטלות ציבוריות על היזמים אין לראות בה מעשה אסור או ניצול היזם, להיפך, הליך של התחדשות עירונית מטרתו לשפר את איכות חייהם של הדיירים ולהפוך את האזור הישן לרקמה עירונית פעילה על ידי שדרוג מערך התשתיות, המגורים וחיזוק הכלכלה המקומית. כמובן שתהליכי התחדשות עירונית אינם חפים מאינטרסים כלכליים, חברתיים ופוליטיים‘ שכן הם יוצרים העלאת ערך של מקום עירוני קיים באמצעות תמריצים כלכליים (ליזמים וחברות) בצורה של תוספת בנייה למגורים והוספת שימושי קרקע. תהליך זה טומן בחובו יתרונות לכל הנוגעים בדבר ולכן ראוי כי היזם יישא בעלויות להקמת מטלות ציבוריות שנועדו לרווחת התושבים. 

הדעה הרווחת היא כי יש להפחית את עלות הקמת המטלה הציבורית מההשבחה. במטלות ציבוריות שהן חלק מהבינוי במצב החדש, כאשר המטלה הציבורית מהווה חלק אינטגרלי מהבינוי במצב החדש הרי שאין אפשרות ממשית כי גורם אחר יבצעה למעט היזם כחלק מהבינוי של המבנה כולו. 

 

בעררים שנדונו בפני ועדת הערר המטלה הציבורית היא חלק אינהרנטי בבינוי החדש:

1. בעררי קו אופ מדובר ב-“צרכי חברה וקהילה” בהיקף של קומה מלאה מעל לקומת המסחר.
2. בערר פרטוש מדובר ב-“תחנה לאם ולילד” בהיקף של 170 מ”ר.
3. בערר שקיראת מדובר ב-“צרכי ציבור בלבד, עבור צרכי רווחה” בהיקף של 120 מ”ר בקומת הקרקע.

 

בכל העררים ישנה הוראה דומה על פיה השטחים הציבוריים יופקעו על ידי הרשות המקומית (סעיף 6.1 בכל התוכניות נושא ההשבחה בעררים). 

ואכן, המסקנה המתבקשת משילוב של התנאים האמורים והמפורטים להלן היא כי בעל הזכויות בקרקע יפוצה בגין השקעתו במחוברים במועד ההפקעה – 

1. התוכניות מחייבות ביצוע מטלה ציבורית.
2. המטלה הציבורית היא חלק אינטגרלי מהבינוי במצב החדש.
3. התוכניות מחייבות הפקעה לצורך רכישת בעלות בשטח הציבורי.

נשאלת השאלה האם יש להתחשב בפיצוי הצפוי למחוברים בעת הערכת ההשבחה? 

על פי פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין אברמוביץ, בעת קביעת ההשבחה למקרקעין יש להתחשב בהוראות פנימיות לתוכנית המשביחה שיש להן השפעה על שוויים האובייקטיבי של המקרקעין ולא בהוראות חיצוניות. אין ולא יכולה להיות מחלוקת כי הוראת ההפקעה היא הוראה פנימית לתוכנית. הקונה הסביר שיבחן את ערך המקרקעין במצב החדש יבחן האם יש לחובה להקים מטלה ציבורית השפעה על המחיר אותו הוא נכון לשלם עבורם. בבחינה זו יעמדו לנגד עיני הקונה הסביר שתי אפשרויות:

1. אם בעל הזכויות יבצע את המטלה הציבורית והרשות תישא בעלות הקמת המטלה הציבורית הרי שלא צריכה להיות למטלה הציבורית כל השפעה על מחיר המקרקעין במצב החדש.
2. אם בעל הזכויות יבצע את המטלה הציבורית ויישא בעלות הקמתה, הרי שבמועד מימוש הוראת ההפקעה הוא יפוצה בגין השקעתו במחוברים ועל כן גם על פי אפשרות זו לא צריכה להיות למטלה הציבורית השפעה על מחיר המקרקעין.

נוכח כל האמור, מסקנת ועדת הערר היא כי במקום בו תוכנית מחייבת הקמת מטלה ציבורית, המטלה הציבורית מהווה חלק אינטגרלי בבינוי במצב החדש וישנה בתוכנית הוראת הפקעה הרי שאין למטלה הציבורית השפעה על ההשבחה וזאת בהנחה כי בעל המקרקעין/היזם מפוצה במועד מימוש ההפקעה. 

ואולם, מסקנה זו, לפיה אם קיימת הוראת הפקעה לשטח ציבורי בתוכנית, אין להביא בחשבון את עלות הקמת המטלה הציבורית בשווי המקרקעין במצב החדש, אינה חלה מקום בו הוועדה מקומית לא מקיימת בפועל את הוראות התוכניות ולא מפקיעה את השטח הציבורי, ותחת זאת מחייבת חתימה על כתבי התחייבות הכוללים ויתור על כל תביעה או פיצוי בגין המטלה הציבורית הרי שהיא יצרה שוק בו הציפייה היא כי העלות תוטל במלואה על בעלי הזכויות ללא כל פיצוי ועל כן יש להפחיתה משווי המצב החדש. 

ועדת הערר סיכמה את פסק דינה בהערה כי כולה תקווה כי וועדה מקומית תשקול היטב את צעדיה, ותבחן שוב האם יש מקום לדרוש כתב התחייבות שמבטל זכויות קניין חוקתיות של יזמים במטרה להימנע מהליך הפקעה ופיצוי על המחוברים. 

ועדה מקומית שלא תבצע הפקעה על פי חוק לשטחים הציבוריים, ובכלל זאת תפצה את היזמים עבור המחוברים הרי שיש להפחית את עלות המטלות משווי המצב החדש.

 

לכל הפרטים וייעוץ מהיר ללא תשלום עם עורך דין פינוי בינוי,

התקשרו – 03-6912265

_______________

 ערר 8046/21 ו-8049/21

1. מדובר בערר ועדה וערר נישום על שומה מכרעת מיום 14.1.21 בעניין השבחה המקרקעין בגוש 30398 חלקה 71 בעקבות כניסתה לתוקף של תוכנית 101-0259275 ביום 3.9.16 ומימוש במכר ביום 3.10.18 שאושר על ידי בית המשפט ביום 30.1.19.
2. בתמצית, מדובר בתוכנית שמכוחה ניתן לבנות מבנה בן 7 קומות הכולל קומת מסחר, קומת מבנה ציבור ו-5 קומות מגורים הכוללות 15 יח”ד. רע”א 147/14 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב נ’ אברמוביץ (פורסם בנבו, 31.12.2014) שם נקבע על ידי בימ”ש העליון כי בעת עריכת שומת היטל השבחה של מקרקעין בעקבות תכנית משביחה אין להביא בחשבון, בדרך של קיזוז מסכום ההשבחה, סכומים שיידרשו בעלי המקרקעין לשלם מכוח כתב שיפוי – שדבר קיומו אינו מופיע בהוראות התכנית – שבו התחייבו הבעלים לשאת בעלות פיצויים שייפסקו מכוח סעיף 197 לחוק התכנו”ב, בגין פגיעה שהיא פועל יוצא של התכנית המשביחה.
3.  ערר 8092/21 (להלן: “ערר פרטוש”)

* מדובר בערר על שומה מכרעת מיום 19.4.21 בעניין השבחת המקרקעין בגוש 30341 חלקות 523, 524 רח’ קסוטו בשכונת בית וגן בירושלים, בעקבות כניסתה לתוקף של תוכנית 14404 ביום 2.9.17 ואישור הקלות ביום 10.6.20.

 *בתמצית, מדובר בתוכנית מכוחה ניתן לבנות מבנה בן 6 קומות, 13 יחידות דיור וסה”כ 2786.56 מ”ר. ההקלה כוללת תוספת קומה תת קרקעית.